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nnn????基本案情nn　　2005年5月，濱海市建設管理委員會(以下簡稱“市建委”)與互通管網工程有限公司(以下簡稱“管網公司”)簽定了建設路自濱魯公路交口到南北路交口約2.2公里的管網合作項目。雙方約定：管網公司支付數百萬元買斷該路段管道建設經營權；市建委“確保現有各電信運營商及有架空線路的單位位于該路上的架空線路全部入地”，“50年不準以任何理由、任何形式批準他人或單位建設地下共用管網或其它通信線路”，“不準已有管道單位(包括電信運營企業)在該路段設立交接箱及向外出租或以其它合作、合建共用、無償使用等形式，變相出租管道”，保證電信運營企業必須使用管網公司的管道”。??nn　　基于此，市建委在管網公司支付高額費用后，授予其獨家管道建設權。隨后市建委以統一規劃為由，強迫某電信運營企業將架空光纜入地，但不給予建設管道的路由，且必須租用管網公司的管道；租費自行協商，享有獨家管道建設權的管網公司漫天要價，每年租費(5.4 萬元/孔公里)高于管孔全部建設費用(電信運營企業自建僅為4萬元左右/孔公里)20%以上，電信運營企業不同意；市建委出面先將架空光纜穿入了管網公司管道，電信運營企業雖別無他選，也不甘心支付高額租費。因租費一直談不攏，半年之后，管網公司剪斷了電信運營企業24芯主干光纜，致使骨干傳輸系統及多個網絡傳輸系統中斷，造成5個模塊局、30余個基站通信中斷，影響近10萬電信用戶正常通信。??nn　　各方對剪纜事件的意見??nn　　事件發生后，各方對該案件性質的認識出現嚴重分歧。市建委認為，剪斷光纜是因租賃管道合同糾紛而引起，與行政行為無關。管網公司認為，租用管道的價格是高了一些，但花錢買來建設權，總要收回成本并贏利，電信運營企業嫌價高可以不租，既然使用了管道，又不給租費，只好強行清除光纜；電信運營企業認為，故意剪斷主干光纜涉嫌違反“司法解釋”；公安機關認為，該案件為合同糾紛，夠不上治安案件，刑事責任也就無從談起。??nn　　不難看出，市建委、管網公司出于某種目的，孤立而不是全面地對待剪斷光纜事件。單從管網公司與電信運營企業二者之間的關系進行片面地分析，無疑會掩蓋事件產生的根源，不利于問題的解決。全面看待剪斷光纜事件，應與市建委授予管網公司管道獨家建設權聯系在一起。從事件發展的全過程看，涉及三個主體，市建委、管網公司、電信運營企業；涉及三種關系，一是市建委與管網公司的“承包合同”關系；二是電信運營企業與市建委之間的行政法律關系，包括市建委要求電信運營企業將架空光纜入地的行政行為、電信運營企業申請管道路由不予批復而要求使用管網公司管道的行政行為；三是管網公司與電信運營企業之間的“管道租賃”關系。認定其中相互獨立而又密切關聯行為的性質是不容忽視的一個關鍵問題。??nn　　市建委授予管網公司獨家管道建設權的行為認定??nn　　市建委與管網公司之間不是普通的民事合同關系，“合作項目協議”也不屬于行政合同范疇。市建委與管網公司之間的“合作項目協議”在形式上具有行政合同的表象，實則涉嫌行政權力尋租。??nn　　一般說來，行政合同應具備以下特征。第一，在主體上，行政合同法律關系的一方當事人為行政主體，這是行政合同的基本標志，也是行政合同的形式特征。第二，在目的上，行政合同基于行政管理。在實踐中，這種行政管理的需要是多重的，如基于社會公共利益需要、基于特定行政目的等訂立的合同。第三，在內容上，行政合同的內容是行政管理的公共事務，具有公益性。合同內容是公益還是私益是決定合同性質的重要標準。第四，在法律適用方面，行政合同應適用不同于民法的特殊法律規則，即行政法規則。依據有關規定在職責范圍內準許或不準許行政相對人建設地下管道，本來是十分正常的行政審批工作，市建委卻以“規劃道路、轉變行政管理公共事務職能”為由，將審批權以“合作項目協議”的形式轉移給管網公司，變行政審批行為為公司經營行為。??nn　　應該說，任何具有建立管道需求的公用企業都有取得管道建設的權利，以便更好地為社會提供優質服務。而取得建設管道的權利就要按照有關規定辦理行政審批手續，行政機關也必須按照規定給予必要的路由。市建委通過“合作項目協議”形式，取得了一筆可觀數額的“收入”，卻嚴重損失了其他行政相對人的權益。管網公司不是公用企業，其沒有使用管道的公用業務，是專門從事出租管道的盈利性公司，以絕對壟斷的地位，并借助于市建委的力量將管道高價出租，從中牟取利益。這樣，具有管道需求的企業便不能再從市建委取得建設管道的審批手續，而只能從管網公司高價租賃通信管道。??nn　　市建委要求電信運營企業光纜入地的行為認定??nn　　市建委與電信運營企業之間的兩個法律關系，是由市建委相對獨立又有密切聯系的兩個具體行政行為而引發的。第一個具體行政行為：要求電信運營企業架空線纜入地；第二個具體行政行為：拒絕給予新路由，而要求電信運營企業租用管網公司的管道。很顯然，前一個具體